京津冀生态文明协同建设中的公众参与

时间：2016-06-30 12:25:20 来源：浏览次数：我来说两句() 字号：TT

　　周国文[①] 黄春桥

　　(北京林业大学马克思主义学院，北京，100083)

　　京津冀协同发展是党和国家在新时期审时度势、高瞻远瞩的重大战略部署，生态文明建设是当前社会主义建设的“五位一体”中的重要一环，理所当然的成为京津冀协同发展的重要内容，并融入到京津冀协同发展的各个方面。京津冀生态文明协同建设是遵循京津冀区域生态环境变化规律的客观要求，是符合京津冀区域发展的战略布局，也是推进实现京津冀区域生态文明、建设美丽京津冀的必然选择。公众参与是京津冀生态文明协同建设的必然要求和重要趋势，高质量的公众参与有助于京津冀生态文明协同建设的稳步推进。因此依据时代发展的新形势努力营造自觉参与的文化氛围，充分调动公众参与区域生态文明协同建设的意识和热情，拓展公众参与的广度与深度，不断地优化和创新公民参与机制，维护公众环境权，提升参与能力和质量，确保京津冀生态文明协同建设能够得到公众有力支持和有效参与，以促进美丽京津冀的顺利实现。

　　第一章公众参与：以中西视域的融合为借鉴

　　1.1公众参与的概念与特征

　　公众(public)是一个集合概念，目前尚未有十分明确公认的定义，在日常生活中，经常将公众、公民、群众、人民混合在一起使用，其区别往往也难以区分但客观存在，也只有将其相互比较才能更明确其各自内涵，更准确使用。

　　简单来说，公众通常是指“具有共同的利益基础、共同的兴趣或关注某些共同问题的社会大众或群体。”[②]公民一词源于古希腊，更多的是个法学概念，是指具有一个国家的国籍，根据该国的法律规范享有权利和承担义务的自然人。公众与公民相较而言，公民是个体概念，是单个的自然人;公众是个集合概念，包括复合的自然人和法人。此外，以中国为例，一个工作生活在国内的外籍公民虽不是中国公民，但可以是社会公众。人民是一个政治学概念，它在最广大人群的集体意义上存在;人民在意识形态分野的层面与敌人相对，“而一个国家的统治阶级的阶级异己分子不被看作为人民，但无疑是这个国家的公众的一个部分。”[③] 群众，根据《现代汉语词典》的解释，群众有三层含义，一是指人民大众或居民的大多数，即与“人民”一词同义;二是指未加入共产党、共青团组织的人，表示“党员”与“群众”的区别;三是指担任领导职务的人，表示“干部”与“群众”的区别。所以相较于群众而言，公众囊括了外籍人士和有政治身份的人和人民的敌人，即不属于群众的某些人。

　　公众参与，在语义学的意义上即“公众”加“参与”，公众既是社会建设的主体也是社会管理的对象，是社会健康有序运行的关键所在。参与是公众的政治和社会行为的表现，公众参与是指“具有共同利益、兴趣的社会群体对政府的涉及公共利益的的事务的决策的介入，或者提出意见和建议的活动。”[④] 公众参与的要素涉及三个方面，即公共参与的主体为公众，对象为涉及公共利益的事务，方式为选举、听证、座谈、咨询等介入形式。“公众参与在当前中国的发展主要可分三个层面：在立法领域，公众参与主要有立法听证和立法游说;在政府决策和公共治理领域，公众参与主要有环境保护公共预算城市规划公共卫生公共事业管理等;在基层治理方面，公众参与主要有农村村民民主治理城市社区中的民主治理新型居民区中的业主自治。”[⑤]在此，公众参与有别于社会参与，社会参与是相对于政治参与而言的，社会参与只是公众参与的部分表现而已。公众参与也有别于公民参与，区别正如前文所诉，就在于公民与公众之概念的区分。

　　公众参与的兴起源自于政治经济社会的快速发展，它是对代议制民主的补充，是民主优化的内在要求;它是社会分层和利益分化的必然驱动，是社会治理范式转型的直接体现。公众参与有着深厚的理论渊源，例如民主政治理论、社会治理理论、新公共服务理论等都从不同的角度强调了公众参与的重要性。

　　公众参与具体特征首先表现为主体的广泛性。由于公众模糊的内涵和外延，以及其作为复合概念的属性，表明了不仅个体的人，而且社会组织、团体等皆可为参与的主体。其次，公众参与体现的是积极主动而非消极被动的参与，在日益复杂和利益多元的时代，参与是因为有诉求有利益在，公民只有积极参与方能使自身诉求得以表达，自身利益得到维护。第三，公众参与的对象广泛，凡是涉及公众利益的事务公众皆有权参与，参与过程体现在政策的决策、执行、监督的各个层面。第四，公众参与反映的是现代社会的民主公开性，公众参与之运行必有民主之条件和社会公开之前提，狭窄的民主实践和封闭的信息是无法促成高质量的公众参与，公众在民主设限和不知情的条件下无法有效参与。第五，公众参与反映了“大社会，小政府”的趋势，体现出在稳步推进公民参与力量的过程中国家最终消融于社会的人类社会发展规律。

　　公众参与是社会管理创新的必要选择。治理与善治理论提倡多中心合作治理，基于公众的内涵，公众在社会治理中作为治理主体之一扮演着极为重要的角色。党的十八大对社会管理格局的新定位是：“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”，由此可见，公众参与已被公认为是社会管理创新的重要形式，这也成为我国公众参与进行社会管理的基本依据。其次，公众参与有助于政府职能转变。从统治到管理再到治理，都在强调政府的职能方式的转变，特别在治理时代，“大政府”“全能政府”运转存在着失灵的状况，公众参与有力的弥补了政府管理中所存在的不足和缺陷，也是促进政府收回伸得太长的有形之手，并促进职能转变，实现自我管理。再次，公众参与是化解矛盾，推动促进社会和谐的内在要求。在利益复杂化、价值多元化、观念差异化的社会，各种冲突交织、矛盾叠加，政府单打独斗并不能解决问题，公众参与有助于不同诉求表达、民主协商、达成共识，其监督功能可使矛盾得到公正合理解决，由此实现社会的和谐。最后，公众参与是实现公共政策科学化民主化的路径选择。“集民意，纳民智”成为各级党委政府的决策民主坚持的原则，公众参与是公民主人翁意识的体现，是社会共同体成员责任的担当，是官方与民间智慧的融通，是决策民主化、科学化的必然选择。

　　1.1.2 中国社会区域发展中的公众参与

　　区域发展带有空间性和整体性，它打破了原有的行政区划，将零散的行政区域和地理单元整合起来，强化内部协调，以促进区域内政治、经济、文化、社会、生态环境等稳步推进。改革开放以来，经济建设迅速发展，整体经济实力显著增强，东部沿海地区率先崛起，中西部地区逐渐落后，区域间的发展呈现出不平衡状态，用一句话概括就是“区域内发展迅速，区域间矛盾突出”[⑥] 。区域整体发展规模和水平关系到区域内人们的生产生活的状况。所以区域内的公众积极参与到区域发展中来，既是民主的赋权也是对区域共同体利益的维护。中国社会的区域发展离不开公众参与，这既是中国特色群众路线的运用，也是现代社会治理的必然要求。

　　随着社会经济的发展人们受教育程度大幅提升，再加上网络媒介助力公民意识的萌生，公众参与意识已经开始觉醒。在中国社会群体矛盾叠加的转型期，在区域发展进程中，公众参与的对象和形式都呈现出多样性。它主要表现在区域规划和区域环境治理过程中。公众参与区域规划过程的制定是一种决策科学化和民主化的过程。区域规划涉及范围广，影响程度深，持续时间长，所以科学规划是现代规划编制的必须遵循的重要原则和要求。公众参与规划编制，有助于集众人之智、纳群体之慧促进区域规划科学性提升，同时也有利于反映民意，增强政策合法性，为其今后的实施减少障碍和阻力。公众参与可以通过区域知名网络论坛、社区以及主流媒体等，也可以通过座谈、听证会、讨论会等形式表达意见和建议。区域发展中公众参与在环境治理的过程中表现为环保行动、环境评价、环境事件等。如环保行动方面，公众积极参与植树造林、保护母亲河、绿色出行等活动，例如圆明园防渗膜事件、怒江建坝事件充分显示了公众参与环境保护规划的编制、行使环境保护权力的能力和作用。公众参与环境影响评价是法律明确规定的，《中华人民共和国环境影响评价法》第二十一条明确规定“除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。”公众参与环评过程表明项目企业、政府部门之间的呈现出一种双向交流以促成科学合理的环境影响评估。《环境保护公众参与办法》是一部专门就公众参与问题而立的法，充分表明公众参与环境治理的巨大能量及作用。近年来在互联网社会的兴起下，公众作为“第三只眼”参与环境治理越发有力。例如，2013年出现的请环报局长下河游泳事件直接推动了浙江省的“五水共治”行动。近年来以反对PX项目、垃圾焚烧项目为代表的环境维权事件直接表现了在环境治理中的公共参与巨大力量。

　　公众参与是区域发展中不可或缺的力量，现实发展已经充分表明政府和市场存在着双重失灵，而公众做为社会发展直接的推动者和利益相关者，是区域发展的主要力量，不应被忽略，更不应该沉睡。更何况在一个公众参与刚刚起步，参与广度不宽、参与质量不高、参与效果不佳的国度，积极培育和创造公众参与意识与路径，丰富和发展参与形式任重而道远。

　　1.1.3西方社会的公众参与的理论与实践

　　西方社会在公民概念衍生的层面是公众参与理论产生的摇篮，“参与”往往与“民主”结合，也正是在对民主不断追问和探求的过程中产生的了公众参与理论。公众参与与民主天生地绑在了一起。

　　公众参与理论是对自由主义民主理论的批判发展。西方社会较为流行的自由主义民主理论主要有以约瑟夫·熊彼特为代表的精英民主理论、以达尔为代表的多元主义民主理论、以曼瑟尔·奥尔森为代表的理性民主理论。精英主义民主理论无疑视广大公民为“乌合之众”，认为一旦公民组成群体参与则“群体中累加在一起的并不是智慧而是只有愚蠢”。[⑦] 这种基于非理性的人性和群体心理的假设而蔑视公民的参与能力的精英民主理论，在随着西方公民意识、素养、能力日渐提升的事实下是站不住脚的。多元主义民主理论，是基于西方社会多元的利益全体存在的现实为前提的，但是随着达尔晚年对多元主义的反思来看，他清醒的认识到一旦个人掉落在利益组织之外被边缘化，那么其正当合法权利是很难得到维护的;由此，多元主义民主理论为社会的不公挖下了陷阱。因此解决的手段就是扩大并深化公众参与。基于经济理性人为基础的人性假设的理性民主论，就认为集体行动中存在着较多的“搭便车”的消极公民，“除非一个集团的人数很少，或者除非存在强制或其他某些特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性的、寻求自我的个人不会为了实现共同利益或者集体利益而采取任何行动”[⑧]，集体行动中更多是“守门员”和“搭便车”式的公民。但是这就无法解释那些为志愿加入团体行动为公共事业而奉献大量时间精力而不求回报的公民行为。

　　基于对民主的反思和社会实践的探索，公民社会理论、协商民主理论逐渐兴起，为公民参与奠定了理论基础。公民社会的“开端可追溯到古希腊罗马时期，但以依靠一个强有力的公民社会来制衡国家权力为基础的近代公民社会的概念则出现在17-19世纪的西欧和美国的资产阶级革命的历程之中。”[⑨] 然而其概念的复兴则“缘起于当代全球化时代的政治民主化的浪潮的兴起。”[⑩] 俞可平将公民社会定义为“国家或政府之外的所有民间组织或民间关系的总和，其组成要素是各种非国家或非政府所属的公民组织、包括非政府组织(NGO)、公民的志愿性团体、协会、社区组织、利益团体和公民自发组织起来的运动等，它们又被称为‘第三部门’(the third sector)。”[11] 公民社会强调公民的权利和义务，突出公民的主体性和能动性，公民不再是被动地附庸于统治者，其本身就是在社会治理的一元。民主协商理论，强调的是对于事关公共利益的公共问题进行平等友好的对话磋商，没有公民的积极参与就没有民主的协商，没有民主的协商就没有充分合法性的公共政策出台。此外，以公民为顾客的新公共管理运动、强调民主、公平等价值的新公共行政学，以及新公共服务理论、社会治理理论等等都从不同社会管理的视角突出的了公众参与的必要用与紧迫性，这些都构成了公众参与的强大理论基石。

　　西方社会公众参与的实践历史悠久，经验丰富。西方社会毕竟是一个公民意识强烈、公民素养良好的成熟的公民社会。公民对公共权力的参与形式和路径多种多样。在政治领域，公众参加选举，以投票的方式直接或间接选举自己的议员和总统，或者以全民公投的方式决定国家的重大事项，例如，2014年苏格兰举行全民公投来决定是否继续留在英联邦。在行政管理领域，公民利用如共识会议、圆桌会议、公民调查、咨询委员会，听证会等诸多形式参与到公共决策中来，既是落实公民权利的运用，也是履行公民本身的义务，同时是对公民自身利益的维护。在司法领域，公众参与表现的较为凸显出的是陪审团和公民诉讼。随着经济发展，公民文化素质不断提升，政治领域的独断行为减少，历史悠久的陪审团制度得到西方国家的广泛运用，尤其以美国最为典型，“以美国为代表的陪审团制度由于其参与的广泛性陪审员的比例性协商的一致性和政策的形成性等特征，成为协商民主成长的重要场所。”[12] 公民诉讼主要在运用在环境领域中，“公民诉讼可以针对两类主体和情形提起，一是针对政府是否执行环境法的非自由裁量权的规定;二是针对受管制者是否遵守环境法的规定”[13]，公民诉讼有助于减轻对环境的危害，约束政府有效执行环境法律。公民诉讼很好地体现了公众在环境司法领域的参与，从法律的视角上讲，公民诉讼也是公民参与理论的基础。

　　用辩证的眼光来看，公众参与并非十全十美。从正面来看，公众参与理论和实践的当然是对民主渠道的修补完善和实践探索，它有助于公众参与社会生活的公共权力，维护公共和私人利益，避免决策专断，有助于形成良好的社会管理方式，减少社会成本消耗，实现社会共同体的公平正义。但是究其负面而言，与社会发展阶段不相适应的公众参与也会带来高昂的参与成本，长时间的低质量的公民参与并不能有效解决问题，它虽在民主层面是一种进步，但是如果参与不能在深度上递进以促成民主协商，达成共识，那么这样的公民参与将会造成社会资源的浪费，降低管理绩效，影响社会的稳定。所以，高质量的公民参与离不开一个由高素养公民组成的高度自觉并自律的公民社会。

　　1.1.4当代世界区域发展进程中公众参与的总体趋向

　　当今世界全球化和区域一体化的进程同时进行。在全球化方面，商品、信息、劳务、资金流日趋强劲，彼此互动的关联度日益加深，政治、经济、文化等领域呈现出同质化现象。世界政治经济在全球化的进程中取得了长足的发展，但是也加剧了区域间的政治经济文化的不平衡。世界区域化就是在应对全球化的浪潮下兴起的，区域化主要表现在经济领域，既可以在国与国之间，也可以一国内部相邻的行政单位之间，例如组建北美自由贸易贸区、中国—东盟自由贸易区、泛珠三角经济区等。但经济领域的区域化也会推动政治领域的区域化，欧盟就是最典型的例子，由最初的欧洲煤钢共同体到欧洲经济共同体，再到欧洲共同体，实现了区域发展从经济一体化到政治经济一体化的过程。“目前大多数的国家与地区都被卷入了不同程度、不同尺度、不同形式的区域化过程，这些区域联盟既有偏重经济协同的，也有侧重政治联合的，还有两者合而有之的。区域在当今全球竞争体系中，被看作是协调社会经济生活的一种最先进的形式和竞争优势的重要来源。”[14]

　　世界区域化发展会影响区域内的政治、经济、文化的发展，无论公众参与与否，皆会受到影响。在区域化发展的过程当中，公众与其被动接受影响不如主动进行选择。在世界层面来看，公众参与的主要在政治、经济、文化、环保领域。还是以欧盟为例，欧洲议会通过的宪法还需要欧盟各个成员国内的民众投票表决。在经济领域，公众自由进行经贸往来，从事低关税甚至零关税的扩大贸易活动。此外在文化领域主要表现在区域内青年交流活动、文化旅游、学术探索等方面;在环境保护领域，区域内国际和地区环境保护的NGO组织进行交流互动，共同举办环保活动，开展环保项目建设。总而言之，在世界区域一体化的过程中，公众的参与意识和参与能力逐渐增强，尤其是区域交通、通讯等基础设施条件大幅提升的条件下，区域内互联互通的走向日益成为现实，使得公众参与呈现出积极性、多样性的趋势。此外，面对生态环境状况日益恶化、环境问题日益突出的现实，以环境为主题的世界和地区型的国际论坛不断举行，全球生态环境保护与建设的步伐逐渐提档升级，随着生态环保理念的深入普及与生态公民的塑造和培养程度不断提升，公众参与呈现出聚焦生态环境的趋向，且参与的频度与强度走势强劲。

　　第二章京津冀生态文明协同建设中的公众参与路径分析

　　2.1.1京津冀生态文明协同建设中的公众参与现状

　　京津冀协同发展自上升为国家战略以来，其生态建设问题得到高度重视，一方面，党的十八大报告提出了把生态文明建设融入到经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的各个方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族的永续发展。另一方面，是迫于京津冀严峻的生态问题现实。《京津冀发展报告(2015)》指出“京津冀都市区水资源严重短缺;沙尘暴、雾霾、土地沙化等生态问题都需要生态建设协同创新。”[15] 2014年2月，习近平在听取京津冀协同发展专题汇报时强调京津冀地区要着力扩大环境容量的生态空间，加强生态环境保护合作，在已经启动大气污染防治协作机制的基础上，完善防护林建设、水资源保护、水环境治理、清洁能源使用等领域合作机制。京津冀地区的生态文明协同建设的体制机制在不断地探索和完善中，近年来京津冀三地在水资源保护和治理、大气污染防治方面达成成了一些列共识，并签署了一系列合作协议，并且启动了三北防护林改造与更新工程、京津风沙源治理等重大工程。但这些项目都是由政府主导的建设。在构建生态环境治理体系的过程中，公众参与是必不可少的环节，因此在京津冀生态文明协同建设中公众必须广泛而深入参与其中。国家发改委主任徐绍史解读《关于加快推进生态文明建设的意见》说：“生态文明建设不仅仅局限于‘种草种树’‘末端治理’，而是发展理念、发展方式的根本转变，涉及经济、政治、文化、社会建设方方面面……是一项全面而系统的工程，是一场全方位、系统性的绿色变革，必须人人有责、共建共享。”

　　但是，就目前来看，京津冀生态文明建设的过程中公众参与存在着诸多困境。第一，京津地区域内发展不平衡，京津地区经济发达但是面临着严峻的水环境问题和大气环境问题，而主要位于河北的“环首都贫困带”却面临着发展脱贫致富和环保的双重压力。在这种情况下，各地公众对于环保和发展的关系认知就存在差异，在具体的参与行动上也存在差异。第二，长期以来，京津冀三地公众的环境教育水平参差不齐，环境权意识不高，环境治理参与程度深浅不一。京津地区拥有大量的优质教育资源的和大量的环保公益性组织，能够提供充分环境教育，公众的环保意识较强，而对于河北而言，由于这方面存在明显的劣势，三地协同发展的基础在观念认识上存在厚薄差异。第三，京津冀协同发展因为新近提升为国家战略，所以目前处在政府主导发展的路径中，公众参与的生态环境建设的体制机制尚未建立起来，政府与公众合作的机制不够完善。第四，就目前存在公众参与的生态环境保护和建设的实践而言，公众参与环境保护活动形式老旧，大多是听听环保讲座、捡垃圾、植树、放生等活动，往往形式大于内容，效果不佳。第五，公众参与的程度不高。主要体现在参与的年龄层次分布不均，以老年人和青少年为主;在职业方面，以退休或自由职业者、环保工作者、学生为主;在城乡方面，以市民参与居多，村民参与相对较少。第六，京津冀协同发展中的公众参与主要体现生态环境的监督方面，例如对大气环境、水环境的治理举措，对企业排污的监督等。但是这些都更多的表现为一种关注结果的监督性参与，却缺乏从源头上对于生态建设编制规划方案高质量建议的过程性参与。公众的环境公益诉讼权的得不到重视，环境诉讼的意识不强，能力不足。2015年8月发生的“天津大爆炸”从侧面反映了公众参与的环境评价的无力。

　　公众参与无论在西方还是在中方，虽具体方式有所不同，其工具价值都得到了广泛认可，而有关生态建设的公众参与更是实现诗意栖居的需要。随着绿色生产、绿色生活、绿色消费等理念的大力提倡，因此公众在生态文明建设中有所作为的空间将会逐步释放。但就绿色生活和绿色消费而言，与公众日常生活息息相关，公众参与将更多的体现为具体的日常细碎的环境友好型的生活和消费行为方式。北京与河北张家口举办2020年冬奥会，以此为契机，京津冀生态文明建设必须大力度推进，这对区域公众的环境保护参与意识和能力提出进一步要求，要求形成绿色的生活和消费习惯。鉴于京津冀生态文明协同建设的重要性和现状的紧迫感，京津冀协同参与的环境保护和治理的理念认知亟待补充更新，建设路径亟待建立和完善创新。

　　2.1.2京津冀生态文明协同建设中的公众参与的相关政策

　　京津冀生态文明协同建设的要做到有法可依，同时也要求相关的配套政策措施，以确保建设过程有序进行。当前的一些法律法规和政策已经就公民参与的生态文明协同建设的做了专门规定或措施建议。

　　如《中华人民共和国环境保护法》第五条规定“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则”。第六条规定“一切单位和个人都有保护环境的义务。”该条款明确指出环保参与是公众的义务，公众是环境监督的主体。中共中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》中提出要“鼓励公众积极参与。完善公众参与制度，及时准确披露各类环境信息，扩大公开范围，保障公众知情权，维护公众环境权益。” 2015年7月《环境保护公众参与办法》环境保护部部务会议通过，《办法》从顶层设计上统筹规划，全面指导和推进全国环境保护公众参与工作，对缓解当前环境保护工作面临的复杂形势、构建新型的公众参与环境治理模式、维护社会稳定、建设美丽中国具有积极意义。

　　京津冀在环境保保护公众参与方面也出台了不少法规政策。比较典型的有《河北省环境保护公众参与条例》《北京市水污染防治工作方案》《天津市环境教育条例》。2015年1月1日起正式施行的《河北省环境保护公众参与条例》从环境信息的公开与获取，公众参与的范围和途径、公众参与的保障和促进措施的层面具体将公众参与做出具体精细化的规范。2015年12月25日北京市政府颁布了《北京市水污染防治工作方案》，明确提出鼓励社会监督，健全举报制度，支持公众监督、举报污染水环境行为，并且要求构建全民行动格局，组织系列环保公益活动，支持民间环保机构、志愿者开展工作，培育和壮大环保志愿者队伍。2012年11月《天津市环境教育条例》实施，率先将公民环境教育纳入政府条例，彰显了环境教育作为生态文明建设的基础作用的重要意义，提高公众环保知识水平、环境参与意识与行动质量刻不容缓。

　　2.1.3京津冀生态文明协同建设中的公众参与的路径选择

　　根据现有的公众参与环境保护的法律法规、相关的政策规定，基于京津冀生态文明协同建设中公众的参与地现状和困境，建立健全确保公众参与体制机制如公众环境教育机制、政府与公众合作治理机制、公众环境参与决策机制、公众环境监督机制、奖惩机制、政等，最大程度地凝聚民心、集纳民智、汇聚民力推动京津冀生态文明建设。

　　第一，加强生态文明教育，形成系统的成熟的生态文明教育机制，培育京津冀绿色新公民。党的十八大报告提出：“加强生态文明传教育，增强全民节约意识、环保意识、生态意识，形成合理消费的社会风尚，营造爱护生态环境的良好风气”。思想是行动的先导，建设生态京津冀首要的任务就是“在全社会倡导有利于生态环境的生活方式，弘扬节俭简约是美德的观念，提倡生态消费践行低碳生活。”[16] 在知识的普及上，向公众宣传生态环境保护的相关知识，可以通过编订京津冀生态文明简明读本，从小学到大学形成系列，在课堂上系统讲述生态文明知识;针对高中、大学，制定课外环保实践学分。在社区和农村通过设立长期固定的生态文明宣传橱窗、电子屏，积极利用新媒体微博微信等工具将环保知识融合性传播。定期组织灵活多样的环保义务培训班，传授一些生活中基本的环保常识和环保法律。定期组织村民代表团到环保先进的城市社区或农村进行观摩学习。总之，生态文明教育要灵活多样，贴近生活，不能流于形式，使环保意识深深植入民众的意识中，外化为绿色生活方式和消费行为。

　　第二，健全公众参与生态文明建设的决策机制。决策是建立在掌握一定信息量的基础之上，没有高信度和效度的信息，科学决策无从谈起。所以保证信息的第一时间公开，而且是第一时间有效信息的公开，并确保信息及时传送到公众，使公众对相关的议题有充分的认识，形成自己的认知。其次，健全公众诉求表达渠道，通过听证会，意见箱、信访、热线电话，网络邮件等形式，充分保证公众参与渠道畅通，汇集民意，使公众能够在决策过程中充分表达自身的诉求，对于重大环境问题和工程项目，要建立政府、公众、专家圆桌对话机制，做到决策民主。

　　第三，建立环境问题公众监督机制。结合传统方式，充分利用新媒体，完善现有的监督渠道，开发和规范手机APP监督功能，最大限度的调动公众监督的热情，充分保障公众的环境监督权利。在农村和社区设立生态文明建设义务监督员制度，专门就区域内公众关心的、反应强烈的生态环境问题进行定期汇报。政府部门建立有关公众环境问题监督定期反馈信息收集机制，做到不遗漏信息，并将整改问题及时公布，回馈公众，对公众反应的事情做到件件有回应、件件有落实。

　　第四，健全京津冀区域民间环保组织有序联动机制。公众的有序参与是社会主义生态文明建设顺利进行的内在要求。京津冀生态文明协同建设不但需要个人参与，更需要公众有组织化的参与。京津冀环境问题不容乐观，人们对改善区域内的生态环境现状呼声高涨，且区域内各种环保民间组织日益活跃。建立或加入环保组织是公众进行环保行动的一个重要渠道。民间环保组织是以环境保护为主旨，不以营利为目的，不具有行政权力并为社会提供公益性服务的民间组织。各类环保民间组织在环保知识科普、环保行动宣传、环境行为监督等方面发挥着重要作用，特别是那些专业性强、资源完善的环保组织发挥的作用更大。但鉴于我国环保组织整体水平有限，所以各级政府需要对之进行引导，但引导但不等于控制，依照相关的法律法规扮演好角色，在必要时候提供一定的经费赞助，特别是在京津冀这样一个生态问题十分严峻的区域，更要鼓励支持辖区内环保组织有序建设和发挥应有的功能。其次，区域内各类民间环保组织之间建立协调联动机制，就环境宣传教育、环境治理等方面展开区域内合作，充分整合资源，发挥环保整体优势。

　　第五，建立公众参与的激励机制。设立京津冀生态文明建设公众参与奖励基金，奖励那些对京津冀生态文明协同建设做出重大贡献的公众。行为是刺激的结果，一定的激励能够产生一定的行为。设立京津冀生态文明建设奖励基金，设立不同的奖励等级，对公众个人或组织的突出的资源节约和环境友好行为进行物质或精神奖励，例如对环保相关的发明创新、绿色生活方式和消费行为的引导、生态公民教育、环境监督等等各方面涌现的模范进行奖励，优化这些有益生态环境行为，鼓励更多人和组织向榜样学习，并积极践行。当然，还可以进行负面教训，例如，对有损于生态环境的但尚未触犯法律的行为，进行及时制止，以做一定时间的环保义工来进行教育。

　　第六、建立京津冀区域内生态文明协同建设帮扶机制。对口帮扶是我国的一大特色，京津冀三地社会经济发展水平的不一致，不协调，可以在区域内建立同行政辖区或跨行政辖区的对口支援帮扶机制。鼓励生态文明建设先进的单位、社区、村庄以及各种环保组织等，与生态文明建设困难的单位、社区、村庄共结帮扶对子，相互之间加强沟通学习，对建设缓慢的提供一定的管理经验和技术，甚至是力所能及的人力和资金支持;定期组织各地的公众代表跨区域相互参观学习低碳循环经济的发展模式、绿色生活消费方式、绿色宣传教育形式等，形成三地公众良好互动协作机制。

　　第七，完善公众环境参与的有效制度。首先是完善环境信息公开制度，“环境知情权是公众参与的前提和基础，是公众参与环境保护的一项先决性权利”[17]，没有环境信息的公开就没有良性的公众环境参与。环境信息公开在制度建设上包括环境政策法规的公开制度、环境检测信息公开制度、环境管理信息公开制度、环境公报制度、环境科学信息公开制度等，充分保证公众的环境信息需求得到及时有效的满足。完善公众环境立法参与制度，通过立法草案网络意见征集、邀请环保组织、专家座谈、听证、论证，保证公众环境立法参与权。完善环境行政参与制度。环境问题具有较强的专业技术性，以致于环境行政权偏向集中于行政官僚手中。“公众参与的核心是在公众环境权与国家环境行政权之间寻求平衡”[18]，故此，环境行政部门应该继续健全公众参与的范围、标准、程序、规则，完善公众参与的行政许可制度，创新公众参与的手段和形式，让社会公众在日常环境行政管理过程中积极履行自身的权利和义务，在京津冀生态文明协同建设过程中发挥建设性的作用。

　　2.1.5河长制的兴起：京津冀生态文明建协同建设中的公众参与新样态

　　“河长制”作为在水环境治理领域的一个探索中国特色的治水制度，其成果在中国水环境治理进程中具有普适性。源于2007年的太湖蓝藻事件，江苏无锡市在太湖蓝藻治理过程中在太湖流域开创了河长制。“河长”是个十分朴素的称谓，它并非正式的行政序列，它是一种典型的地方水环境管理的制度创新。河长制作为一种地方土生土长的环境治理制度，其最初样态表现为一种“在官”的行政制度，即各级党政一把手担任河长，负责所辖河流的治理，换句话说，就是每一级别的党委书记和行政首长多了一个“河长”身份。它打破了传统的流域环境治理的四分五裂的各自为政的局面，以行政集权的方式整合流域内各有关部门，统合整编行政体制内的所有力量，将水环境治理任务分级划拨、层层传递，并且辅以一票否决的严厉考核和责任追究举措来推动流域内的各级政府以及相关部门将水环境治理落实到位。“在官”的河长制，在江苏太湖的治理过程中发挥了积极作用，后来在全国各地得到了推广，也取得了积极成效。这种“在官”的河长制，充分反映了政府在水环境质量严重下滑的严峻现实下所肩负的环境责任，以及努力建设环境友好型社会的积极实践。但是这种“在官”的河长制度，实质上是传统官僚制的演化。它虽然肩负了责任、整合了资源、协调了部门、降低了成本、发挥了效率、见到了成效，但是在强调转变政府职能，强调适度分权和授权的行政管理体制改革的时代，这种“在官”的河长制也明显的表现出与之相反的传统趋向，即存在着党政一把手过于集权的趋向、存在着人治思维优先的治水趋向、存在着官员自身监督乏力的趋向，这也成为河长制能否走向常态化的内在制约因素。

　　河长走向民间，官方河长制向民间河长制转型。在河长制所经历的并不长的时间历程中，其本身的制度创新在不断地进行着。在浙江省开展的“五水共治”即治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水的治水行动中，开创了民间河长的新动向。在杭州江干区，形成了由行政河长、社区河长、民间河长、河道警长、河道观察员组成的“五人治水”联动小组，通过及时反馈机制、定期的座谈机制与民主友好协商形成相互联动的水环境治理的协同趋势。它体现了政府、社区、公民、NGO相互协作的治理水环境的新模式。

　　传统行政河长制的这种民间转向有着深刻原因。第一，从理论和现实来看，生态公民社会的崛起是一个不可否认的事实。水环境的好坏直接关系着日常生活的方方面面，公众具有事关其生存和发展的环境知情权、表达权、参与权等环境权利。在环境状况恶化的不争事实之下，公众关注生态环境的变化、表达对生态环境的期待与要求、参与生态环境的治理是公众履行正当权利的责任和义务。“生态公民是生态主义之环境哲学的践行者，生态公民是着眼于创建更加公正合理的生态社会制度的主流人群，是维护人与自然和谐相处的可持续经济发展模式的有序力量。”[19]生态公民彰显的是生态观念对于公民的塑造，民间河长制便是生态公民崛起的体现。第二，政府环境保护职能的深度调整。积极转变政府职能，强化生态责任，充分调动社会力量参与到环境治理的过程中来，形成全民参与环境保护的生动局面。在环境治理过程中防止政府的包揽一切，建立有限政府、有效政府，创造和扩大社会参与的体制机制，从政府对环境的管理走向环境的多元共治。第三，从法律层面来看，《环境影响评价公众参与保护法》、新修订的出台的《中华人民共和国环境保护法》、以及2015年9月环境保护部开始实施的《公众参与环境保护办法》等从法律法规的层面规定的公众参与环境保护的权利和义务，带有强制性和规范性，使得公众参与的环境保护有法可依，有规可循，有计可施。生态公民社会形成、政府职能和治理模式转变、法律法规的规定等都有效地促进了民间河长制的形成与实践，也反映了公众参与环境保护的主体责任和意识。民间河长制这种治水环境治理领域的公众参与新机制为生态文明建设提供了机制创新。

　　河长制对于京津冀水环境治理具有合理性。河长制是基于流域环境治理的有效机制，在水环境的治理过程中存在着一定的普适性。第一，河长制是跨越行政辖区的流域治理的典型，在水环境流域治理困难重重的情况下非常具有代表性;第二，河长制背后显示出的理论原理，即生态公民和治理理论，这种带有普遍性的理论演化的河长制的实践机制也具有一定的普遍性。因此河长制在京津冀的流域环境治理过程中有实践的可能性。

　　河长制对于京津冀水环境治理具有必要性。水是生命之源，生态之基，在京津冀生态文明协同建设过程中，水资源和水环境的治理是三地协同建设的重点。京津冀属于半干旱半湿润季风气候区，年降水量较少，加上密集城市产业集群，致使地下水严重超采、水资源严重短缺。特备是京津地区主要依靠南水北调、引滦入津、引黄入津工程解决水资源危机。2014年京津冀三地人均水资源分别为95.1立方米、76.1立方米、144.3立方米[20]，这远低于人居500立方米的国际极度缺水标准。在水质上，京津冀地区的河流遭到不同程度的污染，近些年来河北甚至出现了“有河皆干，有水皆污”的严峻局面。水资源短缺、水环境污染严重制束缚着区域内工农业经济发展，严重影响着社会民生，威胁着区域稳定。所以，京津冀的协同发展应该是“水主沉浮”，京津冀的生态文明建设应该是以治水为重点，所以“跨省流域协同发展，城市饮用水源地保护都需要京津冀统筹规划、共建共享。”[21] 面对着严峻的水环境问题和事实上有效公众参与的机制匮乏，河长制无疑是京津冀跨流域的水环境治理的迫切需求。在现实之中，京津冀地区也已经实行了河长制，河北早在2008年就开始实行河长制，天津2013年对于重点河道的水环境治理启动河长制机制，北京2015年开始实行党政负责人督办治污的河长制试点。但是，京津冀区域的河长制还处在传统的行政河长阶段，而且京津地区起步较晚，河北治理效果不佳。与江浙相比来看，介于京津冀区域的水环境和制度运行现状，京津冀地区的河长制转型也破在眉睫。

　　首先，京津冀区域的河长制必须走向民间，这不仅是这一制度内在合法性寻求的必然，也是其发挥长效作用的寻求必然。河长制在诞生之初就存在着内在合法性问题，因为其本身居于正式行政序列之外，在合法性上除了法律支撑不足之外，还缺乏公众参与，故此，京津冀地区的河长制必须开辟新的路径，让公众参与进来并增强其合法性是河长制运行的必然。在此可以效仿江浙，让民间力量如公民个人、环保NGO成员等主动担任河长，履行相应的职责。其次，建立京津河长交流机制，让更多的民间河长参与交流论坛，共同探讨，分享治理经验，相互学习借鉴，促进区域内河流环境治理进步。第三，建立相应的优秀民间河长激励机制。利用政府注资或企业捐赠等经济手段，建立京津冀优秀民间河长激励基金，奖励那些在水环境治理过程中做出有益探索、贡献突出的民间河长。此外，可以精神奖励的方式进行激励，加大新旧媒体对榜样的宣传，调动公众积极主动参与河流治理，担任民间河长。第三，开拓民间河长的监督新机制。这不仅要强化民间河长对于行政河长的职责监督，对于河流环境状况的监督，还要加强对于民间河长的监督，防止低效或无效参与。第四，建立京津冀地区民间河长的培育机制。民间河长作用的真正发挥将是京津冀区域水环境治理过程中的巨大能量，做好民间河长的培育就需要对其进行关于生态理念、环境权利、环境责任、参与法律、参与机制、参与程序、监测知识和手段等的教育和普及，让公众内化于心，外化于行，使之在京津冀生态文明协同建设的过程中发挥出巨大的正能量。

　　[①]周国文，男，1973年生，北京林业大学马克思主义学院副教授，哲学博士后，北京市海淀区清华东路35号(100083);联系电话：010-62337022,13522637012;E-mail邮箱：guowenzhou@126.com.

　　[②] 李艳芳，《公众参与环境影响评价制度研究》，人民大学出版社2004年版，第1页。

　　[③] 李艳芳，《公众参与环境影响评价制度研究》，人民大学出版社2004年版，第6页。

　　[④] 李艳芳：《公众参与环境影响评价制度研究》，人民大学出版社2004年版，第16页。

　　[⑤] 蔡定剑：《中国公众参与的问题与前景》，民主与科学，2010(5)，第27页。

　　[⑥] 徐现祥，王贤彬，高元骅：《中国区域发展的政治经济学》，世界经济文汇，2010(3)，第27页。

　　[⑦] [法]古斯塔夫·勒庞：《乌合之众》，艾志凡译，中山大学出版社2012年版，第18-19页。

　　[⑧] [美]曼瑟尔·奥尔森：《集体行动的逻辑》，陈郁，郭宇峰，李崇新译，格致出版社，上海三联书店，上海人民出版社2014年版。

　　[⑨] 周国文：《公民伦理观的历史源流》，中央编译出版社2008年版，第24页。

　　[⑩] 周国文：《公民伦理观的历史源流》，中央编译出版社2008年版，第23页。

　　[11] 俞可平：《治理与善治》，社会科学文化出版社2000年版，第327-328页。

　　[12] 王堃，张扩振：《陪审团和公民评审团中的协商民主》，江西社会科学，2014(6)，第159页。